פסק-דין בתיק ע"פ 2603/08

הערעור         

1.       המערער - שעשה דין עצמי, בהקימו מבנה חדש בשטח של כ-50 מ"ר בשכונת ענאתא בירושלים, על הריסותיו של מבנה שנהרס על-פי צו שיפוטי - מבקש לבטל צו הריסה מינהלי שהוצא ביום 12.8.07 כנגד המבנה החדש. לטענתו, היעדר תכנון באזור מגוריו, המצוי מעבר לגדר ההפרדה בירושלים, מצדיק את ביטולו של צו ההריסה המינהלי, או לחלופין - את עיכוב ביצועו. הוא מערער על החלטתו של בית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים (כב' השופטת ת' בר-אשר), מיום 3.8.08, בתיק ב"ש 9549/07, לפיה נדחתה בקשתו לבטל את צו ההריסה המינהלי או לעכב את ביצועו.

הרקע העובדתי

2.      בגין הקמת המבנה הראשון, בשטח של כ-50 מ"ר, הורשע המערער בת"פ 7343/04 בעבירות לפי סעיפים 145(א) ו-204(א) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965. בגדרו של גזר-הדין, שניתן ביום 30.11.04, נצטווה המערער להרוס את המבנה עד ליום 30.11.05. במסגרת גזר-הדין קבע בית-המשפט, כי אם ההריסה לא תבוצע על-ידי המערער במועד, תוסמך הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לבצע את ההריסה במקומו. המערער לא ביצע את ההריסה במועד, ואף לא טרח לבקש ארכה לביצועה. משקיבל ביום 18.1.07 התראה, לפיה בכוונת הוועדה לבצע את צו ההריסה, הגיש המערער לבית-משפט קמא בקשה להורות לוועדה להימנע מביצוע הצו על-ידה. בית-משפט קמא (כב' השופט ד"ר א' צ' בן זמרה) נעתר לבקשה ביום 4.2.07, וקבע כי הוועדה אינה מוסמכת עוד להרוס את המבנה, מחמת חלוף הזמן לביצועו של צו ההריסה. ערעור המשיב על החלטת בית-משפט קמא נתקבל בבית-משפט זה ביום 6.6.07, בתיק ע"פ 40107/07, שאוחד עם ע"פ 40062/07, ונקבע כי הוועדה רשאית לבצע את ההריסה. בקשת רשות ערעור שהגיש המערער לבית-המשפט העליון נדחתה על-ידי כב' השופט א' א' לויביום 8.7.07, ברע"פ 5075/07. בעקבות החלטות בית-המשפט נהרס המבנה ביום 17.7.08. יומיים לאחר ההריסה נתקבל במחלקת הפיקוח על הבנייה בעיריית ירושלים דיווח על כך שהמערער החל בבניית מבנה חדש על הריסותיו של המבנה הישן. מפקח הבנייה, ירון אליאס, אשר נכח בעת הריסת המבנה הישן ביום 17.7.08 (כפי שנחזה בתצלום מש/1), הגיע למקרקעין ביום 22.7.04, והבחין בבנייה החדשה, שהגיעה לשלב של יציקת השלד והתקרה והקמת קירות מבלוקים (כנחזה בתצלום מש/3). בביקור שערך בנכס ביום 1.8.07 מפקח הבנייה שי נחמיה, נתחוור כי הבנייה הסתיימה והבית אוכלס.

        צו ההריסה המינהלי הנדון - שהוצא מכוח הוראת סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה - נחתם, כאמור, ביום 12.8.07, זאת על-יסוד תצהירו של המהנדס אלכסנדר רוטמן, אשר נסמך על המידע שנתקבל בתצהיריהם של מפקחי הבנייה ירון אליאס ושי נחמיה.

הדיון בבית-משפט קמא

3.      לא הייתה מחלוקת בין הצדדים בבית-משפט קמא, כי המבנה הוקם ללא היתר בנייה, על הריסותיו של בניין שנהרס ימים ספורים קודם לכך, וכי במועדים הרלבנטיים להוצאת צו ההריסה המינהלי, טרם הושלמה הבנייה וניתן היה להוציא צו הריסה מינהלי. המערער טען בבית-משפט קמא, כי נפלו פגמים בהוצאת צו ההריסה המינהלי,  המצדיקים את ביטול הצו, ולחלופין - מתן אורכה לביצועו. הוא טען, כי המבנה הוקם בקרקע פרטית של המבקש, מעבר לגדר ההפרדה, באזור שאין בו תוכנית מתאר תקפה נוכח הזנחה תכנונית של הרשויות, ומטעם זה מוצדק לבטל את הצו, או להתלותו לתקופה ממושכת, עד למיצוי הליכי תכנון באזור. כן טען להפלייתו ביחס לבעלי בתים אחרים באזור מגוריו.

4.      בהחלטה מפורטת, דחה בית-משפט קמא את הבקשה לביטול הצו. בית-משפט קמא ציין בחלטתו, כי היעדר תכנון מצד הרשויות אינו מצדיק עשיית דין עצמי ובנייה בלתי חוקית, ואינו מקים עילה לביטולו של צו הריסה מינהלי, או לעיכוב ביצועו; ובפרט במקרה דנן, כאשר המערער הפר בצורה בוטה את החוק, והקים בשנית את הבניין, לאחר שזה נהרס על-פי צו הריסה שיפוטי שניתן בגדרו של גזר-דין בהליך פלילי שננקט נגדו בעבר. בית-המשפט אף דחה את טענת המערער בדבר אפליה שננקטה בעניינו, ואימץ את עדותו של מפקח הבנייה שי נחמיה, לפיה הוצאו צווי הריסה מינהליים לגבי בניינים שנבנו באזור זה. לפיכך, על-רקע בנייתו של המבנה בשנית על הריסותיו של הבניין שנהרס על-פי צו הריסה שיפוטי, הגיע בית-משפט קמא למסקנה, כי צו ההריסה המינהלי נועד למניעת עובדה מוגמרת, וכי לא קמה עילה לביטולו, או הצדקה לעיכוב ביצועו. 

תמצית טיעוני הצדדים

5.       ב"כ המערער שב והעלה בערעורו את מכלול הטענות שהשמיע בבית-משפט קמא, ומיקד את טענותיו במצב התכנוני באיזור שבו הוקם המבנה. הוא טען, כי הזנחה תכנונית של הרשויות, שבעטייה לא הוכנו כל תכניות מתאר לאזור, פוגעת בזכות הקניין של המערער ובזכותו הבסיסית למדור, וכי פגיעה זו - החלה על רבים מתושבי ענאתא - מצדיקה הימנעות מהוצאת צווי הריסה מינהליים. לגרסתו, בנסיבות אלו היה מקום לנקוט לגבי המערער ב"דרך המלך" של הגשת כתב-אישום, ולהימנע מהסנקציה הקיצונית והדרסטית של הוצאת צו הריסה מינהלי.

6.       ב"כ המשיב ביקש לדחות את הערעור מטעמיה של הערכאה קמא. הוא הדגיש, כי העובדה שבאזור הנדון אין תוכנית מתאר אינה מצדיקה הימנעות מאכיפת החוק כנגד בנייה בלתי חוקית, בין-השאר, באמצעות צווי הריסה מינהליים.

המסגרת הנורמטיבית

7.       אסקור להלן את המסגרת הנורמטיבית להוצאת צווי הריסה מינהליים, ואת היקף הביקורת השיפוטית בבקשות לביטול הצווים או לעיכוב ביצועם, ובהקשר זה אפנה לרקע המשפטי שהובא על-ידי, לא אחת, בפסקי-דין בעניינם של צווים אלה. 

תכליתו של סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, שמכוחו מוצאים צווי הריסה מינהליים על-ידי ראשי ועדות התכנון והבנייה, הנה מתן מענה מיידי ויעיל למיגורה של תופעת הבנייה הבלתי חוקית, תוך שמירה על שלטון החוק - בכלל, ועל דיני התכנון והבנייה - בפרט. צווי ההריסה המינהליים נועדו לסלק על-אתר בנייה בלתי חוקית, בעודה בחיתוליה, כדי למנוע קביעת עובדות מוגמרות בשטח (ר"ע 1/84 דוויק נ' ראש העיר ירושלים, פ"ד לח(1) 494; רע"פ 273/86 פרץ נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד מ(2) 445, 447; רע"פ 5738/00 סלאמה נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים (ניתנה ביום 24.10.04); רע"פ 5584/03 פינטו נ' עיריית חיפה, פ"ד נט(3) 577). כבר נפסק, לא אחת, כי מדובר באחד מהאמצעים החשובים והאפקטיביים שהוקנו לרשויות התכנון לשם אכיפה יעילה של הפרות חוקי התכנון והבנייה, ומיגור עבירות הבנייה באיבן (רע"פ 9230/06 חברת א.מ.ש תלפיות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה (ניתן ביום 5.12.06)), אשר חיוני להפעילו נוכח מימדיה הרחבים של הבנייה הבלתי חוקית והצורך לעקור מן השורש תופעה פסולה זו, שהייתה לרעה חולה במחוזותינו (רע"פ 5986/06 מלכיאל נ' מדינת ישראל (ניתן ביום 25.7.06)). כן הובהר בפסיקה, כי לנוכח תכליתה העיקרית של הוראת סעיף 238א לחוק, לאפשר לרשויות התכנון לאכוף את דיני התכנון והבנייה ביעילות, הרי ש"על דרך הכלל, יש בתכלית זו כדי לגבור על הזכויות לקניין ולכבוד האדם" (רע"פ 2351/06 סביח נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים (ניתן ביום 2.4.08)).

8.       העילות לביטולו של צו הריסה מינהלי הנן מצומצמות וצרות בהיקפן. סעיף 238א(ח)לחוק מתייחס לשתי עילות ביטול: האחת - אם הבנייה "בוצעה כדין", והשנייה - אם הוכח "שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת". על-פי הפסיקה, העילה השנייה נבחנת בהתאם לקריטריונים שנקבעו בסעיפים  238א(א)(2) ו-(3) לחוק, קרי - אם מדובר בבנייה שנסתיימה מעל ששים יום לפני מועד הגשת התצהיר ליו"ר הוועדה המקומית, וכן בבנייה שאוכלסה מעל שלושים יום לפני אותו מועד (ר"ע 273/86 בעניין פרץ, לעיל, בעמ' 447; רע"פ 5086/97 בן חור נ' עיריית תל- אביב-יפו, פ"ד נא(4) 625, 638). בנוסף לשתי העילות האמורות, לבית-המשפט סמכות ביקורת והתערבות בצו הריסה מינהלי, אם נפל בו פגם שעניינו היעדרו של יסוד מהיסודות החוקיים שיש בהם כדי להקנות לו תוקף (רע"פ 47/92 אבו-טיר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד מו(1) 699; ורע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב - יפו נ' עורקבי, פ"ד מח(2) 397, 404). כן מורה ההלכה הפסוקה, כי בית-המשפט מוסמך לבטל צו הריסה מינהלי אם נפלו בו פגמים חמורים שיש בהם כדי להביא להצהרה על בטלות הצו מעיקרו (עע"מ 3518/02 רג'בי נ'יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, פ"ד נז(1) 196). עוד הודגש בפסיקה, כי על-רקע תכליתו של סעיף 238א לחוק, עילות הביקורת השיפוטית מצומצמות, ואף "יש להיזהר שלא לשים את הסמכות להוציא צו הריסה מינהלי בסד, באופן שישבש את האפשרות להילחם בבנייה הבלתי חוקית" (רע"פ 6034/99 כהן נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, פ"ד נד(1) 438, 447). 

9.       בית-המשפט מוסמך לעכב ביצועו של צו הריסה מינהלי, אף אם לא נפלו בו פגמים המביאים לבטלותו, ואולם לאור תכליתו של הצו יעשה הדבר אך במקרים חריגים ויוצאי דופן. על-רקע התכלית החקיקתית שביסוד סעיף 238א לחוק, נפסק כי צווי הריסה מינהליים, שאין עילה לביטולם, יעוכבו רק במקרים חריגים ויוצאי דופן, כמו למשל כאשר היתר הבנייה נמצא בהישג יד (רע"פ 5205/07 אוהרנסיאן נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים(ניתן ביום 5.9.07)); כי יש "למנוע אפשרות של השהיית ביצוע צווים בדרך של גרירת הליכים משפטיים באופן מלאכותי כדי להרוויח זמן" (ע"פ 10505/03 אזולאי נ' מדינת ישראל, פ"ד נח(2) 625, 627); וכי ככלל אין מקום לעיכוב ביצוע הצווים, אף לא לשם קידום הליכי תכנון המצויים בראשיתם (רע"פ 10607/07 שומאן נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (ניתן ביום 12.2.08)).

מן הכלל אל הפרט

10.     בדין קבע בית-משפט בהחלטתו, כי לא קמה עילה לביטולו של צו ההריסה המינהלי, או לעיכוב ביצועו.

          צו ההריסה הוצא לאחר שהתנאים להוצאתו התקיימו כדין, קרי: לאחר שנתחוור כי בנייתו של המבנה - שהוקם ללא היתר ובשטח שלא חלה עליו תכנית - לא הסתיימה והוא טרם אוכלס במועדים הקבועים בסעיף 238א לחוק התכנון והבנייה.